随着大型医院瘦身减床成为行业趋势，新规出台清晰明确的管控指标，配套调控手段丰富完备。多重刚性约束落地，持续多年的公立医院控规模治理，有望迎来实质性突破。
撰文 | 文慧
近二十年来 ， 中国的公立医院 ， 尤其是头部三甲 ， 几乎都沿着同一条路狂奔 ： 盖楼，买设备，开分院，扩床位。
规模 ， 一度就是 医院 实力的代名词。如今 ， 这台高速运转的扩张 “ 机器 ”， 被踩下了刹车。
2026年7月 ， 国务院印发《国民健康 “十五五”规划 》 （ 国发〔2026〕23号 ， 下称《规划》 ）， 再提 “ 控 三级 、稳二 级 、强 基层 ”， 明确要强化对公立医院床位配置的引导和约束 ， 严禁公立医院超规划建设和违规举债建设 ， 并首次设立专栏 ， 为床位配置划出清晰的红线。
值得注意的是 ， 在《规划》出台前 ， 全国医疗机构床位数已在2025年出现十年来的首次下降。一纸文件与一个拐点相遇 ， 信号格外强烈。
多年来， “ 控规模 ” 并非新话题 ， 这一次和以往相比究竟有何不同 ？ 又有哪些具体要求 ？ 带着这些疑问 ，“ 医学界 ” 请教 了多位 业内 专家。
这些医院，不准再增床位
《规划》给出的第一条硬约束 ， 直指 “ 既没钱又没效率 ” 的医院。
按照《规划》 ， 资产负债率高于80%的公立医院 ， 以及床位使用率低于75%且平均住院日高于9天的公立医院 ， 原则上不再新增床位。
上海市卫生和健康发展研究中心主任金春林对 “ 医学界 ” 表示 ， 这组 “ 资产＋运营 ” 的双指标设计 “ 非常有现实意义 ” 。
“ 资产负债率反映财务可持续性 ， 床位使用率与平均住院日的组合反映运行效率。使用率低 ， 说明资产闲置 ； 住院时间偏长 ， 则可能意味着流程低效或收支结构不合理。两者叠加 ， 就能比较精准地识别出既没钱、又没效率的医院。 ”
金春林 估算 ， 保守来看 ， 全国可能有15%到20%的公立医院会触及至少一项指标 （ 仅为参考 ，暂无官方统计数据佐证 ）。
从行业结构看 ， 金春林认为 ， 二级医院可能是 “ 重灾区 ”： 上有三级医院虹吸 ， 下有基层分流 ， 床位使用率与财务状况普遍承压 。 而中西部一些近年举债新建院区的地市级大医院 ， 同样容易落入政策收紧的区间。
约束不止于此。在区域布局上 ， 《规划》要求严格控制在超大特大城市中心城区、省会城市核心区新增床位 ， 增量床位向资源薄弱、交通不便以及人口净增长的区域倾斜。
至于 “ 省市县乡 ” 四级 ， 《规划》首次给出分层的千人口床位预期目标 ： 省属及以上医院、市办医院、县办医院、基层医疗卫生机构分别为0.7张、1.38张、2张、1.23张 （ 医院床位含同级妇幼保健院和专科疾病防治院床位 ） 。
在金春林看来 ， 以往省级层面的千人床位指标 ， 容易被 “ 平均数 ” 掩盖结构性矛盾 ， 个别地区甚至可能靠在中心城市集中建大医院来拉高全省均值。指标细化到四级 ， 并与地方政府绩效考核挂钩 ， 能倒逼资源向基层倾斜 ， 压缩 “ 拉高平均数 ” 的操作空间。
不过他也坦言 ， 这套做法在执行端挑战不小 ， 因为 乡镇一级床位统计基础薄弱 ， 加之人口大量外出务工、户籍地与常住地分离 ， 按户籍配置资源容易造成错配。
“ 关键不在于精确到几级 ， 而在于是否允许指标交易或调剂。 ” 金春林认为 ， 完全僵化或弹性过大都不可取 ， 这才是这套管理体系真正的考验。
而对床位已明显超标的地区 ， 《规划》的态度更进一步。它首次提出 “ 床位综合评价 ”， 将各省份分为 “ 平稳发展地区 ” 和 “ 控制发展地区 ”。
对于控制发展地区中每千人口公立医疗卫生机构床位数已超出当地规划目标的省份 ， 要求 “ 原则上逐步调减 ， 使其符合规划 ” 。这意味着 ， 它们面对的可能不只是 “ 不再新增 ”， 而是实打实的 “ 减量 ” 压力。
不只调数量 ， 更要调结构
如果说 “ 限床 ” 是做减法 ， 那么《规划》真正的深意 ， 在于一场 “ 有进有退 ” 的结构调整。
《规划》提出 ， 适度控制治疗性床位增长 ， 增量床位向慢性病、重症、精神 （ 心理 ） 、康复、护理等薄弱专科领域倾斜 。
同时 ， 建立床位分类管理制度——承担临床研究任务的医院可设置一定数量的研究型床位 ， 基层医疗卫生机构则要提高康复、护理、安宁疗护床位占比 ， 并鼓励开展家庭病床服务。
资深医改专家徐毓才提醒 ， 《规划》首次将 “ 接续性医疗服务床位 ” 单列 ， 这一点尤其值得关注。
据他掌握的信息 ， 《规划》中每千人口总床位数的目标增幅非常小 ，“ 比过去都少 ， 但接续性医疗服务床位的增幅较大 ” 。
这一增一减之间 ， 藏着关键的政策意图。
金春林分析 ， 这意味着治疗性床位不仅不再增加 ， 还可能被 “ 置换 ” 。
“ 这不是简单的收缩 ， 而是有进有退的结构性调整。退的 ， 是低效、负债、闲置的治疗性床位 ； 进的 ， 是短缺专科、基层网络和区域平衡。背后 ， 是医保基金可持续的压力和人口结构变化的深层驱动。 ” 金春林说。
这一次 ， 会有效吗 ？
“ 严控公立医院规模 ”， 其实是一句喊了十多年的老话。
早在2009年 ， 新医改意见就提出要 “ 严格控制公立医院建设规模、标准和贷款行为 ”； 2014年 ， 针对县级 公立医院改革 意见更明确要 “ 严格控制床位规模和建设标准 ”， 严禁举债建设 ， 甚至提出对超规模、超标准和举债建设者 “ 严肃追究政府和医疗机构负责人的相关责任 ” 。
然而很长一段时间里 ， 现实却是 收效甚微 。
曾被称为 “ 全球最大医院 ” 的郑州大学第一附属医院 ， 在 “ 一院五区 ” 格局下 ， 床位一度达到13810张 ； 多个省域 “ 超级医院 ” 床位规模冲到四五千张 ； 县级医院建新院、扩床位、争创三甲的消息 ， 更是屡见不鲜。
“ 过去'控规模'的要求 ， 基本停留在宏观层面 ， 落地难度比较大。 ” 徐毓才分析 ， 更重要的是 ， 当年地方政府和医院都有强烈的扩张冲动 ，“ 当政策要求摇摆不定时 ， 总能在不同阶段找到理由继续扩张。比如'优质医疗资源扩容与均衡布局'这句话 ， 落到地方 ， 就可能被解读成规模扩张”。
而这一次 ， 他 更为 乐观 ：“ 《规划》不但控制指标明确 ， 方向清晰 ， 手段多样 ， 应该会带来真正的实质性突破 ” 。
支撑这一判断的 ， 是地方早已先行的 “ 踩刹车 ” 。2025年以来 ， 上海、江苏、河南等多省相继优化调整三级医院设置规划 ， 规范多院区运营 ， 明确将各医院分院区数量控制在3个以内。
医院主动缩减床位的案例也开始出现 ： 郑大一附院在2025年底缩减为 “ 一院三区 ”， 床位由13810张压减至7500张 ； 2025年9月 ， 河南安阳三家市级三级医院合计减床433张。
国家统计数据更印证了这一趋势。《2025年国民经济和社会发展统计公报》显示 ， 2025年全国医疗卫生机构床位在2024年基础上骤减28万张 （ 其中医院床位减少19万张 ）， 这是十多年来全国床位数首次下降。
“ 控规模 ” 正在从文件走进现实 ， 而上海是其中动作较早的一个。
据金春林介绍 ， 上海经验可拆解为三层 ：
一是 “ 控 ”， 靠刚性约束——分院区3个以内遏制 “ 摊大饼 ”， 单体规模上限1500张防止 “ 超级医院 ”， 且把评审环节前置 ， 分院区数量不达标就不予评审 ， 规模较大的项目还需市里论证认证 ；
二是 “ 强 ”， 靠基层真实能力的支撑——同步推进人才下沉的职称、薪酬、通道设计 ， 用医保支付杠杆拉开层级报销比例、引导患者向基层流动 ， 并推动检查检验结果互认、医联体内药品目录统一衔接 ；
三是 “ 利益的重新分配 ”， 在他看来这是 “ 最关键的落地环节 ” 。
“ 控规模、强基层 ， 本质上是利益格局的重新分配。 ” 金春林说 ，“ 三级医院院长都是理性的 ， 如果扩张受限但收入不降 ， 阻力就小 ； 若扩张受限、收入也跟着受损 ， 就会形成强大阻力。所以关键 ， 是让他们尝到'不扩张、调结构'的甜头。 ”
换句话说 ， 这一轮 “ 控规模 ”， 未必只是自上而下的行政命令 ， 医院自身的经营逻辑 ， 也正在发生变化。
徐毓才判断 ， 在医保支付方式改革等政策下 ， 床位正从 “ 资产 ” 变成需要精细管理的 “ 成本 ” 。 “ 不减床位 ， 运营成本就很高 ， 医院现在自己也没有扩张动力了。外部有明确政策 ， 内部没有扩张动力 ， 所以我认为 ， 这一次成功的可能性比较大。 ”
大医院“瘦身”后，谁来接住？
减法做完 ， 一个绕不开的问题浮出水面 ： 三级医院 “ 瘦身 ” 后 ， 分流出来的患者去哪儿 ？ 基层 ， 真的接得住吗 ？
《规划》为基层画出了蓝图 ：
健全15分钟基本医疗卫生服务圈 ， 乡镇卫生院和社区卫生服务中心达标率保持在95%以上 ； 支持城市二级医院和县级医院发展康复、护理、精神 （ 心理 ） 、儿科、老年医学、安宁疗护等 “ 短缺服务 ”；
健全紧密型县域医共体内的双向流动机制 ， 推行 “ 县管乡用、乡聘村用 ”， 并推动 “ 银龄 ” 医务人员服务基层。
只有当基层真正 “ 接得住 ”， 三级医院的规模控制才有可持续的根基 ， 否则 “ 控规模 ” 极易落空。
在徐毓才看来 ， 过去分级诊疗推行不畅 ， 卡在三处 ： 大医院不愿放 ， 基层接不住 ， 病人不愿下。而最核心的 ， 是基层能力不强 ， 这背后又有三重原因。
其一 ， 是方向。基层过去发展定位不够清晰 ， 但他认为这一情况正在改善——国务院分级诊疗13条、医保支持基层14条、强基工程12项任务 ，“ 所有导向 ， 都为基层未来指明了方向 ” 。
其二 ， 是能力。这要靠医共体建设中人员、技术、服务、管理的下沉 ， 以及县域内医疗机构的协同来逐步解决。
其三 ， 是激励。 “ 要真正留得住人 ， 必须靠有效的激励 ， 让人才下得去、留得住、用得上。 ”徐毓才 认为 ， 这个过程可能需要 “ 三年五年甚至更长时间 ” 。
“ 强基层 ， 国家有政策 ， 但要看医保等政策在各地能否落实好 ， 才会有更多驱动力。 ” 徐毓才 表示 ， 医共体医保基金打包机制是核心一环 ，“ 政策供给其实已经比较充足 ， 问题在于到了省、市、县 ， 能不能真正落下去 ” 。
金春林则把这场变革放在了更长的坐标里 ，“十五五 的调控政策 ， 标志着我国公立医院正从 ‘ 规模扩张时代 ’ 进入 ‘ 质量效益时代 ’。 双指标门槛是技术工具的进步 ， 四级指标是治理精细的尝试 ， 控制发展的深化是政策逻辑的延续 ”。
但他也强调 ， 真正实现 “ 控规模 ” 与 “ 强基层 ” 的协同 ， 最终取决于医保支付、价格形成、人事薪酬、财政投入等配套改革能否同步推进。 因为 床位增减 的 背后 ， 其实 是一场关于 “ 中国的医院该往哪儿走 ” 的深层转身。
来源：医学界
校对：蔡 菜
运营：莉 莉
责编：汪 航
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